El Municipio: Concepto, Organizacion y Funciones
El Municipio Concepto, Organización Institucional y Funciones
► Importancia de la Organizacion
Las ciudades no surgen espontáneamente.
Existen numerosos factores que inciden para que grupos de familias se reúnan y habiten en un determinado lugar geográfico.
Influyen la cercanía de los cursos de agua, o del mar, la facilidad de las comunicaciones, la fertilidad de la tierra, la abundancia de algún elemento mineral, vegetal o animal, las razones de seguridad, el interés turístico, histórico, etc.
Producida la primera agrupación, que da origen a una aldea, villa o población, la evolución natural la va a llevar a su desarrollo, hasta convertirla en una ciudad.
Lo anterior no excluye la posibilidad de su extinción o estancamiento cuando, precisamente, desaparecen las causas que motivaron el aglutinamiento humano o el lugar geográfico no resulta el más adecuado.
El aumento del número de habitantes en una misma localidad genera por sí solo necesidades cada vez más amplias y complejas, relacionadas con el abastecimiento de comestibles, la salud pública, la provisión de agua corriente, de energía eléctrica, de servicios telefónicos y telegráficos, educacionales, etc., que obligan a organizar una autoridad o gobierno local, encargada de velar por los intereses generales de la comuna.
El municipio o comuna es un conjunto de familias ligadas por iguales intereses, derechos y deberes, cuya vida se desarrolla en una ciudad, villa o población y sus zonas circundantes regidas por un gobierno local.
Es una comunidad de base territorial.
Las normas son reglas de convivencia
• El gobierno es el conjunto de las autoridades. Ellas son las encargadas del ejercicio del poder, en este caso municipal.
• El poder es la facultad de imponer las normas que rigen la existencia del grupo.
• Las normas son reglas de convivencia. Existen normas sociales, morales, jurídicas, religiosas, etc.
Las normas jurídicas (leyes) son de cumplimiento obligatorio y las imponen las autoridades.
En cambio, las normas sociales, morales o religiosas quedan libradas a la conciencia de cada individuo y su cumplimiento, por lo tanto, es voluntario.
El gobierno municipal es el encargado de aplicar las normas jurídicas y por lo tanto obligatorias, que rigen la vida del municipio.
Ese gobierno tiene poderes sólo dentro del territorio de la comuna o ejido municipal. (El territorio es el asiento geográfico de la población y ésta está integrada por el conjunto de sus habitantes.)
El municipio es la primera estructura política del país.
La política es un conjunto de principios que deben seguir los gobernantes en sus relaciones con los gobernados o, también, el arte de gobernar para fomentar el bienestar general.
La palabra "política" deriva de "polis", vocablo griego que significa, precisamente, ciudad.
Se puede afirmar que las instituciones municipales son anteriores a la Nación.
Los hombres empezaron formando pueblos o ciudades antes que naciones.
Son ejemplo de ellos, Atenas, Esparta o Roma, que fueron ciudades-Estados de la antigüedad.
Hoy el municipio es considerado la patria menor de sus habitantes, porque la organización política moderna reúne a los municipios, constituyendo provincias y a éstas, integrando el Estado Nacional, que es la patria grande.
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La Nación es un conjunto de individuos unidos por comunidad de cultura, tradiciones e intereses y por la conciencia de pertenecer a la misma.
Es un producto de la historia, que en su incesante evolución amalgama grupos sociales culturalmente homogéneos que adquieren similar conciencia de su destino.
La Argentina es una nación.
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► Organización Institucional
Podemos definir al Estado como la organización de una población que reside en un territorio determinado, dirigida por un gobierno común.
De este concepto surgen los tres elementos componentes del Estado: la población, el territorio y el gobierno.
El municipio, al igual que el Estado Nacional y los Estados provinciales, posee un gobierno que ejerce tres funciones, que se cumplen a través de distintos organismos.
1) Función ejecutiva:
es la facultad de administración que está a cargo del Intendente Municipal.
2) Función legislativa:
es la facultad de legislación, o sea de sancionar las normas o leyes municipales, que se denominan ordenanzas. Es ejercida por el Concejo Deliberante, cuyos miembros son los Concejales.
3) Función judicial:
es la facultad de administrar justicia, es decir, de aplicar las normas jurídicas municipales (ordenanzas), a los casos particulares.
Es ejercida por los jueces municipales o jueces de Faltas que juzgan a los vecinos en casos de infracciones.
Las normas acerca de la organización y funcionamiento del gobierno del municipio se encuentran en la Constitución Nacional o Ley Fundamental,en las Constituciones de Provincia, y en las leyes nacionales y provinciales, así como en las ordenanzas orgánicas que dictan los concejos deliberantes.
El Art. 5º de la Constitución Nacional garantiza a las provincias el goce y ejercicio de sus instituciones, bajo la condición de que dicten una Constitución que asegure, entre otras exigencias, su régimen municipal.
En cumplimiento de lo que dispone esta cláusula constitucional, las Provincias han sancionado sendas leyes orgánicas municipales, a las que ajustan su accionar dichos gobiernos locales.
La Ley Orgánica de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, N° 19.987, modificada por la Ley N° 22.846 del año 1983, se halla en vigencia actualmente y establece que son órganos institucionales del gobierno municipal (Art. 3º):
a) El Concejo Deliberante.
b) El Departamento Ejecutivo.
c) Los Consejos Vecinales.
►Elección y funciones de las autoridades
• Concejo Deliberante
Es el órgano que tiene el poder de decisión.
Su función es legislativa, dado que se encarga de la elaboración y sanción de las ordenanzas municipales.
Se compone de 60 miembros (concejales), elegidos directamente por el voto popular.
Son requisitos para ser concejal: tener 25 años cumplidos, 4 años de ejercicio de la ciudadanía y una residencia no inferior a dos años en el municipio.
"Los concejales durarán cuatro (4) años en su mandato y podrán ser reelegidos indefinidamente.
Cada dos (2) años se renovará la mitad de los miembros del Concejo Deliberante.
En la primera integración se determinará por sorteo a quiénes corresponderá un mandato de dos (2) años".
Se ha dicho que el gobierno municipal es la expresión más democrática de la voluntad popular, teniéndose en cuenta que no sólo votan los ciudadanos, sino también los extranjeros afincados en la ciudad, aunque no se hayan naturalizado.
A esos mismos extranjeros, por ejemplo, no se les permite votar en las elecciones de autoridades del gobierno provincial o nacional. Por tal motivo el padrón electoral municipal comprende más votantes que el correspondiente al orden provincial o nacional.
Es decir que se reconoce el interés de los extranjeros no naturalizados por participar en el gobierno de la ciudad de que son vecinos.
Son funciones del Concejo Deliberante, entre otras:
— Sancionar ordenanzas que se refieran a las siguientes materias: ornato, sanidad, higiene, asistencia social y recreación, seguridad, moralidad, cultura, educación, protección, fomento, conservación, vialidad, comercialización, abastecimiento, servicios y obras públicas, regímenes sobre cementerios, planeamiento y desarrollo.
— Sancionar las ordenanzas, fiscal y tarifaria, y el presupuesto de gastos y recursos.
— Otorgar concesiones y permisos de uso sobre bienes municipales.
— Imponer nombres a avenidas, calles, pasajes, parques y paseos, así como a los barrios de la ciudad.
— Reglamentar la edificación y zonificación de la ciudad.
— Declarar el juzgamiento del Intendente o sus Secretarios, por mal desempeño o delito en el ejercicio de sus funciones.
• Intendente Municipal (Departamento Ejecutivo)
En la Ciudad de Buenos Aires, Capital de la República, el Intendente Municipal es designado por el Presidente de la Nación.
Ello se debe a que la Constitución Nacional, en su Art. 86, Inc.3º, entre las atribuciones del Presidente, señala que es "el jefe inmediato y local de la Capital de la Nación".
El Intendente "ejercerá sus funciones durante tres (3) años, pudien-do ser reelegido por una sola vez.
Mientras las desempeñe no podrá ocupar ningún otro cargo público ni realizar actividad privada, excepto la docencia universitaria.
Su retribución será igual a la que corresponda a un ministro del Poder Ejecutivo Nacional".
Son funciones del Intendente Municipal, entre otras:
— Representar legalmente a la Municipalidad.
— Nombrar y remover a los Secretarios del Departamento Ejecutivo.
— Nombrar a los jueces municipales de Faltas, del Tribunal de Cuentas y del Tribunal Fiscal de la Municipalidad, con acuerdo del Concejo Deliberante.
— Participar en la formación de las ordenanzas, promulgarlas y reglamentarlas, cuidando de no alterar sus fines y ejecutarlas de igual modo.
— Atender a la prestación de los servicios públicos, propendiendo a una adecuada descentralización.
— Convocar al Concejo Deliberante a Sesiones Extraordinarias, cuando razones de gravedad o urgencia así lo determinen.
— Presentar proyectos de ordenanza.
— Presentar el proyecto de presupuesto anual de gastos y recursos y los de ordenanza fiscal y tarifaria.
— Expedir órdenes de pago, celebrar contratos, ejecutar obras públicas, administrar los bienes del patrimonio municipal, recaudar los recursos del municipio, otorgar permisos y habilitaciones para el ejercicio de actividades, etc.
• Consejos Vecinales
Objeto y organización. En la Ciudad de Buenos Aires fueron creados en el año 1972 y disueltos en 1976.
La Ley Orgánica Municipal, actualmente vigente, creó catorce Consejos Vecinales, que corresponden a zonas de la Ciudad, cada una de ellas integradas por diversos barrios.
El Consejo Vecinal es un organismo de base del régimen municipal, que deberá cooperar con la población y con las entidades representativas, a los efectos de contribuir a una mejor acción municipalista y participativa.
Para ser vocal de ese Consejo se requiere tener 25 años de edad, como mínimo, ser argentino y domiciliarse en la jurisdicción territorial del Consejo, con una residencia inmediata anterior no inferior a dos años.
Los vocales duran cuatro años en sus funciones y son reelegióles indefinidamente. El desempeño de su cargo es ad honorem.
El Consejo Vecinal se compone de nueve vocales.
Las decisiones se toman por simple mayoría.
Son funciones del Consejo Vecinal, entre otras:
— Estimular la actividad cívica y la participación comunitaria.
— Informar sobre las necesidades del vecindario y colaborar en la formulación de programas de interés comunal.
— Proponer anteproyectos de obras, servicios y trabajos.
— Promover la participación de la población en el progreso material del vecindario y en la elevación moral y cultural de sus habitantes.
— Promover la formación de consorcios para obras de interés zonal.
— Mantener una fluida y permanente acción y cooperación con las entidades representativas del vecindario (sociedades de fomento, mutualidades, cooperadoras escolares, hogares o cooperadoras policiales, centros culturales, deportivos o religiosos, cooperativas, ligas de padres y madres de familia y toda otra entidad de bien común).
► Direcciones Municipales y Tribunales
• Direcciones Municipales
El Gobierno Municipal ha ido ampliando sus actividades y funciones, las que actualmente revelan una gran complejidad.
En el municipio de la Ciudad de Buenos Aires, el organigrama del Departamento Ejecutivo incluye siete Secretarías:
• Gobierno
• Economía
• Obras y Servicios Públicos
• Salud Pública y Medio Ambiente
• Cultura
• Educación
• General
De cada una de ellas dependen diversas direcciones generales, Direcciones, Departamentos y organismos fuera de nivel.
• Tribunales Municipales
— Justicia Municipal de Faltas. El juzgamiento de las contravenciones a las disposiciones municipales y a las normas nacionales cuya aplicación corresponde a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, con excepción de las que sean imputadas a menores de 18 años, compete a la justicia Municipal de Faltas.
Está integrada por jueces de Faltas de primera instancia, una Cámara de Apelaciones y un Ministerio Público. Los juicios son orales y públicos.
Los jueces son designados por el Intendente Municipal y deben contar con el acuerdo del Concejo Deliberante.
Tienen que ser ciudadanos argentinos y poseer título de abogado. Son inamovibles y conservarán sus cargos mientras dure su buena conducta.
El Ministerio Público estará integrado por fiscales designados por el Intendente Municipal.
Tanto los jueces, como los camaristas y los fiscales, deben residir en la Ciudad de Buenos Aires o en un radio de 70 km de la misma.
La Justicia Municipal de Faltas funcionará todo el año en forma continua y durante doce horas diarias como mínimo.
— Tribunal Fiscal. Entiende en las demandas que interpongan los vecinos que consideren que los impuestos, tasas, derechos y multas que les exige la Municipalidad, no están de acuerdo con las ordenanzas vigentes.
Este Tribunal está integrado por tres abogados y tres contadores públicos, designados por el Intendente con acuerdo del Concejo Deliberante. Las audiencias son orales y públicas.
— Tribunal de Cuentas. Es el encargado de controlar la ejecución y la correcta gestión financiera de la Municipalidad.
Está integrado por un Presidente, dos Vocales y un Secretario, designados por el Intendente, con acuerdo del Concejo Deliberante.
El Presidente deberá ser abogado y los demás miembros contadores públicos.
Deberán ser argentinos y tener no menos de 30 años de edad. Son inamovibles y permanecen en sus cargos mientras dure su buena conducta.
Los actos que fueren observados por el Tribunal de Cuentas, serán comunicados al Concejo Deliberante.
► Funcionamiento del Municipio
El funcionamiento del municipio encuentra su cauce natural a través de los gobiernos democráticos.
Los regímenes autoritarios y los sistemas totalitarios lo han sometido a su arbitrio y voluntad sustituyendo las autoridades elegidas por los vecinos, por sus acólitos.
En el Municipio el hombre ejercita sus derechos y logra valiosas experiencias cívicas.
Se convierte en un elemento activo de la democracia, razón por la cual el totalitarismo busca su avasallamiento, propiciando un conformismo del pueblo y un desinterés generalizado ante el abuso del poder.
Urquiza, en el año 1852, firmó un Decreto de restablecimiento del régimen municipal en Buenos Aires, avasallado hasta entonces por Rosas.
En dicho Decreto, se decía: "La carencia de vida municipal ha sido el primer escalón por donde han trepado muchos tiranos".
La comuna es la expresión más auténtica del gobierno local y descentralizado, y permite la participación activa del pueblo para la solución de sus propios problemas.
El jurista argentino contemporáneo Rafael Bielsa decía al respecto:
"La crisis del régimen municipal tiene como causa la falta de educación cívica y jurídica de los representantes comunales y la sumisión de los intendentes a gobiernos también ineducados para la función pública.
En la historia de la civilización aparece el municipio, a través de todas las épocas y en casi todos los pueblos, como el más firme baluarte de las libertades políticas y de los derechos privados".
El municipio ha sido el precursor del Estado moderno. Él suprimió las trabas jurídicas que separaban las varias clases sociales y daban el carácter de privilegio a la libertad civil y la participación en la vida pública.
Los grandes principios que informan la vida política contemporánea, la libertad de la persona, de la propiedad y del trabajo, la inviolabilidad del domicilio, la unidad del fuero, la igualdad de los derechos civiles y políticos, en suma, tuvieron su realización práctica en la esfera limitada por los muros del municipio.
La división y la organización de las varias ramas de la administración central tomaron también sus líneas fundamentales del régimen municipal.
El municipio, finalmente, fue el centro donde asentó sus reales la vida intelectual, el progreso científico.
Es la unidad administrativa más simple.
Es anterior al Estado, del cual es parte constitutiva.
Éste no ha hecho sino articular o unir esas células, llamadas comunas, con vida y existencia propias, y en este orden de prioridad ha debido necesariamente respetarlas.
• Funciones
El Art. 2º de la Ley Orgánica de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, (Ley 19987) establece las funciones que competen a la misma y que son:
— La confección de planes, directivas, programas y proyectos sobre política urbanística, en armonía con el sistema nacional de planeamiento.
— La cultura, educación y recreación, fomento de las artes, la promoción y asistencia social, moralidad y buenas costumbres, en orden a su conservación y acrecentamiento.
— La instalación de centros sanitarios y asistenciales y de educación; contralor de la salud pública; bromato lógico y de salubridad de los elementos del ambiente ecológico.
— El contralor de construcciones, obras y embellecimiento de la ciudad, así como la prestación de servicios que garanticen la seguridad y comunicación de personas y bienes, sin perjuicio de las competencias atribuidas al respecto a otros organismos o instituciones.
— La limpieza de las calles, plazas y demás lugares públicos.
La Ley Orgánica de un Municipio establece las funciones que competen a la misma.
— La intervención en la comercialización de productos de consumo de la población y en la instalación de ferias y mercados.
— La construcción y conservación de puentes, túneles, calles, calzadas, aceras y demás obras públicas que se estimen convenientes; ejercer la respectiva competencia en las zonas marginales de los cursos de agua navegables o flotables; y lo concerniente al alumbrado público.
— El tránsito de personas y vehículos; las condiciones de licencias habilitantes para la conducción y el debido funcionamiento de los mismos; y las tarifas de cualquier tipo de servicio, salvo las atribuciones que puedan corresponder a otros organismos.
— La fijación de los recursos económicos-financieros, determinación del monto de los impuestos de la ley, así como las tasas y multas; contraer empréstitos; aceptar o repudiar donaciones o legados, efectuar donaciones de bienes muebles y dictar, asimismo, normas para la disposición y administración de los bienes del patrimonio municipal.
— La sanción del régimen sobre estabilidad, escalafón, derechos, obligaciones y previsión social de los agentes municipales.
— El bien común del vecindario.
— El ejercicio del poder de policía en las materias de su competencia.
► Origen y destino de los ingresos municipales
• Recursos
Entre las atribuciones generales de la comuna, se encuentra la de arbitrar los recursos económicos para satisfacer los servicios locales que presta.
Para ello es necesario reconocer a la misma una facultad tributaria, cuyo alcance, en el caso de nuestro país, está dado por las Constituciones y leyes provinciales, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 5º de la Constitución Nacional.
Existe coincidencia en que los municipios no pueden cobrar impuestos (carecen de poder impositivo), excepto que la ley excluya expresamente dichos impuestos como derecho del fisco provincial o nacional, en beneficio del fisco municipal correspondiente.
Por eso lo correcto es hablar de tasas municipales o contribuciones de mejoras, cuyo pago se justifica por la contraprestación de servicios públicos locales que recibe el usuario.
En cambio, el impuesto no implica la contraprestación directa de un servicio por parte del Estado.
Las principales tasas son las de alumbrado, barrido y limpieza, riego, conservación de pavimentos, abasto e inspección veterinaria y bromatológica.
Constatación de pesas y medidas, cementerios, servicios fúnebres, patentes de juegos permitidos, teatros y cinematógrafos, salas de espectáculos en general, aranceles hospitalarios, etc.
La suma de los recursos así obtenidos constituyen el Tesoro Municipal y se vuelcan y distribuyen orgánicamente en los diferentes rubros del Presupuesto Municipal.
En los casos en que el Municipio debe encarar obras dentro de su ejido, en cuya realización tiene interés el Gobierno Provincial o Nacional y que excedan las posibilidades tributarias de su población, el fisco provincial o el nacional pueden contribuir con empréstitos.
Estos préstamos que deben contar con autorización legislativa especial y estar acordes con la capacidad financiera del municipio.
Estos últimos son denominados recursos derivados, por oposición a los originarios, que son las tasas y contribuciones de mejoras.
La anomalía que puede surgir de la multiplicidad de recaudaciones nacionales, provinciales y municipales es la aparición de la doble imposición, o sea que un mismo bien esté gravado dos veces, razón por la cual las autoridades deben evitarla extremando las precauciones al respecto.
Los cabildos indianos, que constituyen el remoto antecesor de los modernos municipios, para solventar los gastos que les ocasionaba el gobierno local de las ciudades contaban, como fuente de recursos, con los propios y los arbitrios.
Los primeros eran las rentas que se obtenían de las tierras reservadas por el Cabildo al fundarse la ciudad y los segundos eran contribuciones extraordinarias, cuyo cobro autorizaba el rey para el cumplimiento de objetivos determinados.
Existen normas sociales, morales, jurídicas, religiosas, etc.
► Inversiones
El presupuesto comunal comprende no solamente el cálculo de todos los recursos que ingresan en el Tesoro, sino también el de la inversión de los mismos, es decir, el de las erogaciones que deberán efectuarse durante el año fiscal.
Este criterio no es aplicable solamente al presupuesto comunal, sino también a los provinciales y al de la Nación.
Permite conocer el total de los ingresos y los egresos del Estado y si existe déficit, equilibrio o superávit.
Adquiere validez cuando la rama deliberativa del gobierno comunal (Concejo Deliberante) le presta su aprobación.
Pero este solo requisito no basta.
Por medio de los Tribunales de Cuentas, el poder central ejerce un contralor sobre la forma y corrección con que se cumplen las inversiones, de acuerdo con las previsiones del presupuesto.
Este contralor se extiende no solamente a la legalidad con que se cumplen los gastos de inversión, sino a la oportunidad y conveniencia de los mismos.
Las leyes prevén, también, la responsabilidad que cabe a los funcionarios intervinientes y, ante el caso de anomalías comprobadas, las sanciones que corresponden a los mismos.
El cumplimiento de las previsiones presupuestarias, dentro de los cánones señalados, permite la realización de las obras públicas (escuelas, hospitales, cementerios, plazas, etc.), la prestación de los servicios que corresponden a la esfera comunal y los gastos en personal y mantenimiento.
Servicios públicos son todos los hechos y prestaciones realizadas directa o indirectamente el Municipio.
Servicios públicos son todos los hechos y prestaciones realizadas directa o indirectamente por la Municipalidad, en beneficio de los habitantes de la ciudad correspondiente y cuyo cumplimiento se asegura por medio del ejercicio del poder de policía.
Hay servicios públicos que no son prestados ni concedidos por la Comuna, sino tan sólo reglamentados. Son los ejercidos por particulares por mera autorización.
Es importante destacar que la prestación de los servicios públicos es exjgible por los habitantes de la ciudad, teniendo en cuenta que responden a necesidades colectivas.
Los servicios que pueden prestar ios particulares, por tal motivo, quedan expresamente excluidos de esta categoría.
Finalmente, es necesario establecer que en ciertos casos ios servicios públicos no son susceptibles de prestarse indirectamente (por concesionarios).
Por ejemplo, cuando se vinculan al ejercicio de la autoridad o al control de la moralidad.
Fuente Consultada:
Educación Cívica Para 1º Año Capítulo IV - EL MUNICIPIO - Editorial Plus Ultra - Delfino-Gonzalez-Tejerina
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